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关于《珠海市森林防火条例》实施情况的执法检查报告发布时间:2020-12-03
市人大常委会:
  根据市人大常委会2020年监督工作计划,由市人大常委会副主任田忠敏任组长的执法检查组对我市贯彻实施《珠海市森林防火条例》(以下简称《条例》)的情况开展实地调研和执法检查。9至10月,执法检查组分别前往市自然资源局、市应急管理局、市公安局森林分局、香洲区、斗门区开展调研活动,并实地到板樟山、铁山、凤凰山等森林防火区域对防火能力建设情况进行执法检查。10月28日,执法检查组对《条例》实施情况开展了执法检查并召开座谈会,听取了市人民政府和相关部门关于《条例》实施情况的汇报。在此基础上,检查组对此次检查工作进行了汇总分析。主要情况如下:
  一、《条例》实施的基本情况
  《条例》自1997年颁布实施以来,市人民政府和各区、相关部门认真贯彻落实,建立森林防火责任制,加强了森林防火装备和队伍能力建设,实施联防联动机制,提升了森林火灾预警和安全保障能力。特别是森林防火和依法护林等方面,市人民政府做了大量工作,执法检查组认为《条例》实施取得较好的成效。
  (一)健全森林防火责任制
  《条例》颁布实施以来,依据“森林防火工作实行地方各级人民政府首长负责制”和“经营单位和个人在其经营范围内承担防火责任”的规定,我市编制出台了《珠海市森林防火规划(2013-2020)》、《珠海市森林防火工作责任制实施细则》等有针对性的防火措施,确保森林防火工作落到实处。区、镇、街制定了森林防火处置预案,镇街与村居逐级签订了防火责任书,实行了分级负责、属地管理,将防火责任层层压实,全面提升综合防控能力。
  (二)建立人防和技防相结合预防体系
    按照“预防为主、积极消灭”的方针,全市上下始终突显“防”字为先。一是加大森林防火宣传力度。各级政府开展森林防火宣传“五进”(进林区、进村宅、进单位、进学校、进风景旅游区)活动。利用电台、电视台、短信、微信、市突发事件预警信息发布中心等新媒体平台,发送森林火险气象等级预报和防火警示短信,在主要进山路口悬挂森林防火标语,设立森林防火标牌,提高全民的防火意识。二是加强基础设施、设备建设。我市贯彻落实“以水灭火”的方针,按照“三个五”(每500亩林地建设1个森林防火蓄水池,每5000亩林地配置1台超级小型水泵,每50000亩林地配备1台森林消防高压水车)的要求和每10000亩配套建设15公里生物防火隔离林带的标准,全市已经建成森林防火蓄水池1379个;配置高压水泵151台;装备高压水车29辆;完成生物防火林带建设1011公里。三是推进信息化指挥系统建设。我市建设了森林防火指挥信息系统,配备了智能预警监控设备、无人机巡查、同类高频对讲机,完善了数字超短波通信网。目前,全市配置智能预警监控设备190套,部分区已将智能预警监控设备接入应急指挥监控系统和区应急指挥平台。
  (三)加强森林防火队伍建设
  我市通过打造专业化、半专业化森林消防扑火队伍,提高森林火灾的扑救能力。配备了专业森林消防队伍,全市共有专业、半专业扑火队员366人(专职森林消防队员99人,护林扑火队员267人),香洲区还发动登山爱好者参与辖区内森林防火巡查,依托社会力量实现森林生态环境共治共享。落实了森林消防防灭火经费,采用市、区二级财政共同供给方式,2015年至2019年市财政用于森林防火经费共计2447.54万元(2015年245.76万元、2016年120万元、2017年390.98万元、2018年1631万元、2019年59.98万元)。
  (四)建立联防联动机制
  2019年我市与中山、江门签订了《珠海市、中山市、江门市森林火灾扑救应急联动合作协议》,成立珠中江三市森林火灾扑救联动工作领导小组。并与交通运输部南海第一救助飞行队签订了《应急救援飞行服务保障协议》,按照“资源共享、协同应对、一体联动”的原则,初步形成空中应急救援体系。随着我市两个框架协议的签订,建立了相互配合、相互支援、信息共享、联防联控的协作机制,提升了森林防火综合应急能力。
  二、《条例》实施存在的主要问题
  从执法检查来看,条例自颁布实施以来,我市各级政府和林业主管部门认真组织实施,配套制度制定到位、整体实施情况比较好,全市依法护林管林的氛围逐渐形成。但森林防火工作事关森林资源和生态安全,事关人民群众生命财产安全,通过深入执法检查,发现还存在一些薄弱环节:野外用火审批不够严格;东、西部城区森林防火标准化建设不平衡;智能预警监控配备不齐全,网格化管理和巡查有待进一步加强;区级森林防火职责不明晰,《条例》部分条款已经不适应新形势的发展要求。
  (一)森林防火职责有待理顺
  《条例》第七条“各级林业主管部门是森林防火工作的主管部门,负责组织本条例的实施工作”。本条例实施以来,森林防、灭火和打击森林火灾案件等职能均由原市市政林业部门负责承担,区、镇也是统一由林业部门组织实施。目前森林防火职责分别划转至应急管理局、自然资源局和公安局等部门,在预防、扑救、执法、处置方面职责更清晰、分工更明确,但工作环节仍未建立较为顺畅的衔接机制,容易造成工作脱节和监管真空。另外区一级森林防火部门也未明确,在履行森林防火工作职责时出现衔接不连贯等现象。虽然镇(街)、村(社区)现都签订责任书,但个别镇村还存在防火责任制和应急预案落实不到位的情况。
  (二)森林防灭火标准化建设参差不齐
  一是个别区专业扑火队伍缺失。现行条例对市、区、镇森林消防队伍建立、装备配备、物资储备都有具体的规定,但我市各区在森林消防队伍建设方面仍然存在差距。目前,七个区仅有两个区配备专业森林消防队伍,横琴新区、金湾区、斗门区、万山区、高栏港区均没有组建专业森林消防扑火队伍,在体制上存在建制、归属不明情况;专业化、半专业化森林消防队伍和装备仍然存在差距。二是个别区防火基础设施建设与标准化建设有一定的差距(详见附件)。个别区应建森林防火蓄水池129个,目前只建117个;个别区应建生物防火隔离带250公里,目前只建186公里,与《珠海市森林防火体系建设方案》中提出的“各区按照500亩建一个森林防火蓄水池、按照10000亩配套建设15公里生物防火林带”的要求存在差距。
  (三)野外用火审批和监管不够严格
  《条例》第十二条、十三条、十四条对野外用火有明确规定,明确因生产经营需要用火的,必须经林业部门批准。但《条例》生产经营用火审批的规定不具体。一是野外用火审批执行力度不到位。因各区野外用火审批制度没有明确,导致审批工作没有落实。我市2015年至今野外用火审批只有香洲区1例,其他区没有开展野外用火审批。二是野外用火监管不到位。部分区野外火源管理制度执行不严,严管严防还没有形成常态化。三是条例内容与上位法规定不一致。《条例》第十二条规定,林内用火因生产经营需要用火的,必须经林业主管部门批准,而《森林防火条例》和《广东省森林防火条例》规定,在森林防火区野外用火的应当经县级人民政府批准。
  (四)预防措施有待加强
  一是部分森林防火隔离带管护不到位。生物防火隔离带防扑火通道日常维护和可燃物清理不及时,存在火灾隐患。二是特殊区域专项防控措施有待完善。万山区海岛远离市区、高栏港化工区石油化工企业较多,两个区的森林防火工作具有特殊性,没有因地制宜制定特殊防控措施。
  (五)现行的《条例》中部分条款已经不适应新的形势发展要求
  《条例》部分内容存在与上位法不符或者被上位法替代,如《条例》第十一条、十二条、十三条、十四条等“森林特别防火期为每年9月1日至次年4月15日,在森林特别防火期内,各级森林防火指挥部办公室实行全天24小时值班,组织护林人员巡山瞭望,严密监测火情动态,做好预防和扑救的准备工作”。《广东省森林防火条例》第十六条规定“本省实行全年森林防火,每年10月1日至次年4月30日为特别森林防护期”。《条例》规定的特别防火期时间与上位法不符,另外随着防火形势的变化,许多地方的森林防火已从季节性转变成全年性工作,火源管理仅限于防火期,其他时段的防火管理出现了真空。
  三、进一步实施《条例》的建议
  森林火灾具有突发性强、涉及面广、破坏性大、扑救难度大的特点。习近平总书记作出重要指示,要求坚决遏制事故灾难多发势头,全力保障人民群众生命和财产安全。为了有效保障我市森林生态安全,市人民政府要把森林防火工作摆在更加突出的位置,切实加强领导,坚持科学谋划,加大防控力度。执法检查组提出如下建议:
  (一)强化责任,推行林长制。
  深入践行“绿水青山就是金山银山”的发展理念,进一步强化森林防火责任落实,严格实行森林防火行政首长责任制,建立分级负责、属地管理责任体系,确保森林防灭火工作抓早、抓小、抓细、抓到位。要落实巡护责任,构建纵向到底,横向到边的网格化管理体系,形成群防群治的森林防火局面,做到全覆盖、无死角、无盲区。
  (二)突出预防,着力提升防控能力。一是最大限度消除森
  林火灾隐患。及时清理生物防火隔离带、防扑火通道内可燃物等,降低火灾发生风险。二是加强科技支撑。不断强化森林防火科技体系建设,针对我市林火监测精度和时效性不高、瞭望塔存在盲区的现状,要综合利用高科技监测手段,建立集卫星遥感、野外热点监测、视频监控、无人机巡航和地面巡护的立体林火预警监测系统和指挥系统,实现全天候、全方位、常态化监管,提升科技支撑和综合防控能力。
  (三)夯实基础,增强扑救保障能力。
  各级政府要牢固树立“以人为本,科学扑救”理念,严格按照我市森林防灭火体系建设方案的要求,将森林防火预防和扑救经费、专业队伍建设经费和队员待遇经费纳入各级财政预算并加大投入力度。一是要加强扑救队伍梯队式建设。建立以专业队伍为主体、半专业队伍为辅助、镇村扑火队伍为基础的扑救体系。通过规范队伍配备,统一装备配置,强化防火扑救技能培训等,大力推进森林防火队伍标准化建设。二是要强化防火基础设施建设。切实加强森林防火蓄水池、生物防火林带、森林扑火通道、森林防火物资储备库、森林防扑火装备等基础设施建设,做好森林防火远程视频监控系统、检查站等维修保养,尽快补齐基础设施建设短板,提高森林扑救保障能力。
  (四)严格执法,形成齐抓共管局面。
  各级政府和相关职能部门要坚持森林防火“预防为主、积极消灭”的方针,进一步严格实行森林野外生产性用火审批规定,严格落实审批和监管主体责任,强化森林防火工作的监督检查,严管野外生产性用火,严控野外农事用火,严查野外违规用火,落实防护措施,及时排查化解火灾隐患,确保人民群众生命财产安全。
  (五)建议补充完善《条例》相应条款。
  《条例》已实施二十三年,随着经济社会发展和生态文明建设大力推进,致使现行的《珠海市森林防火条例》已经不适应新的形势任务要求,建议适时对《条例》进行修改。
  一是践行“绿水青山就是金山银山”理念,按照五中全会提出推行“林长制”和保障生态文明的要求,将森林资源保护“林长制”列入到法规中;
  二是将我市已形成的责任体系、预防体系、扑救体系上升为法规;
  三是把行之有效的做法(视频监控建设、气象预警监测、联防联动机制、信息化防范措施)上升为法规;
  四是及时调整法规相应条文与上位法相关规定保持一致;
  五是《条例》中补充“森林火灾处置”相应条款;
  (1)森林火灾调查、评估相关职能部门的职责分工;
  (2)森林火灾扑救人员及森林火灾发生的其他费用的补偿机制;
  (3)森林火灾信息发布途径。
  六是《条例》中补充相应的“法律责任”条款;
  (1)增加未履行森林防火责任相关情形;
  (2)破坏防火基础设施建设的处罚标准;
  (3)调整森林火灾赔偿标准比例以及赔偿责任类型划分。

   附件:珠海市各区森林防火标准化建设情况

 

 


               珠海市各区森林防火标准化建设情况

        

项目名称

林地面积
(公顷)

森林防火蓄水池/标准应建设(个)

生物防火隔离带/标准应建设(公里)

森林消防高压水车/标准应配备(辆)

智能预警监控设备(个)

上山路口监视视频/
是否接入应急指挥监控系统(个)

登山口检查站(个)

 扑救队伍建设情况(人数)

野外用火审批(个)
2015-2020

专业队伍

半专业  队伍

 横琴新区

2833.67

99╱94

72╱70

3╱1

8

8╱是

10

0

28

0

香洲区

6435.01

390╱196

170╱150

3╱2

39

39╱是

38

31

0

1

金湾区

4096.93

117╱129

171╱98

4╱2

64

68╱是

72

0

41

0

斗门区

12671.71

338╱331

186╱250

4╱4

18

18╱是

30

0

86

0

高新区

5705.4

198╱197

182╱154

3╱2

41

3╱是

6

8

46

0

万山区

6543.81

29╱27

0╱0

4╱4

13

13╱否

7

0

40

0

高栏港
经济区

7366.47

208╱198

230╱160

4╱2

7

7╱是

11

0

26

0

市森林消防大队

 

 

 

4╱2

 

 

 

60

 

 

合计

45653

1379╱1172

1011╱882

29╱17

190

156

174

99

267

1

注:1.万山区海岛不适合建设生物防火隔离带,建设隔离扑火通道(环山路),截止2019年建成85.44公里。
    2.万山区海岛上山路口监视视频已接入各镇的应急指挥监控系统。
    3.数据来源于市自然资源局与市应急管理局。

 

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